/

Back to home page

Europe D66 European Parliament Strasbourg

Het Europees Parlement en de zoektocht naar een zetel

   Thu 14/12/2000

Door Lousewies van der Laan en Mendeltje van Keulen

Het Europees Parlement, decennia lang de ‘tandeloze tijger’ in het Europese besluitvormings-proces, heeft in de afgelopen jaren sterk aan macht gewonnen. Functioneren en imago van de volksvertegenwoordiging hebben echter danig te lijden onder het maandelijkse 'verhuiscircus' tussen Brussel en Straatsburg. Het unieke, multinationale karakter van het Europees Parlement is weerspiegeld in haar zetel: staf en medewerkers zijn momenteel verspreid over negen gebou-wen in drie Lidstaten. De enorme kosten en lasten van het onderhoud van drie locaties en het maandelijkse vervoer van 626 Europarlementariërs, medewerkers en staf zijn ontegenzeglijk medeverantwoordelijk voor het schrijnende gebrek aan publieke steun voor de Europese volks-vertegenwoordiging. Dit artikel gaat in op de historische achtergronden van deze opmerkelijke situatie en beschrijft de huidige stand van de discussie en mogelijke oplossingsrichtingen.

Het is een voor buitenstaanders verbijsterende situatie: twintig procent van de totale oppervlakte van de gebouwen van het Europees Parlement bevindt zich in Luxemburg, de helft in Brussel en de reste-rende dertig procent in Straatsburg. Het grootste deel van de kosten van deze geografische versprei-ding, 15 % van de totale Parlementsbegroting, is gerelateerd aan de twaalf plenaire zittingen die krach-tens het Verdrag van Amsterdam in Straatsburg worden gehouden. Eens per maand verhuist het Euro-pees Parlement voor vier werkdagen van Brussel naar Straatsburg, een reis van 400 kilometer en 120 miljoen Euro per jaar.

Aan het bizarre feit dat het Europees Parlement niet één maar drie zetels tot zijn beschikking heeft, ligt geen strategie ten grondslag. In tegendeel, het is een situatie ontstaan door samenlopen van omstandigheden en decennia lang gekenmerkt door juridische onzekerheid. Deze onzekerheid mondde uit in een, in de Europese betrekkingen klassieke machtsstrijd tussen het Parlement, dat zich beroept op het recht de eigen interne organisatie te mogen regelen, en de betrokken Lidstaten . Deze laatste lijken op het eerste gezicht het recht aan hun kant te hebben. In de oprichtingsverdragen van de eerste Europese organisaties (de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Economische Gemeenschap en Euratom) was namelijk bepaald dat de zetel van deze instellingen unaniem moest worden vastgesteld door de regeringen van de zes Lidstaten . Omdat het merendeel van de leden van de eerste Europese Assemblée tevens lid was van de in Straatsburg gevestigde Raad van Europa, vonden de vergaderingen van deze instelling vanaf 1952 in deze stad plaats. De hoofdstad van de Elzas bekleedde hiermee een historisch-emotionele functie als symbool van de naoorlogse Frans-Duitse betrekkingen. De stafdiensten van het Parlement werden gevestigd in Luxemburg, bij de Hoge Autoriteit en de Raad van Ministers. Naarmate de werkzaamheden zich in de loop der jaren uitbreidden, vonden steeds meer commissievergaderingen van de Europese volksvertegenwoordigers echter plaats in Brussel, vanaf 1958 zetel van Europese Commissie en Raad. Plenaire zittingen van het Parlement vonden bovendien ook in Luxemburg plaats, vanwege de aanwezigheid van de stafdiensten aldaar . De status-quo van drie vestigingsplaatsen werd bevestigd door een ‘voorlopige beslissing’ van de regeringen van de Lidstaten bij het Fusieverdrag van de instellingen in 1965.

Na de uitbreiding van de Gemeenschap met het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en de eerste directe verkiezingen van het Parlement in 1979, bleek alleen de accommodatie in Straatsburg groot genoeg om het vergrote Parlement te huisvesten. Onder het stafpersoneel in Luxemburg, dat zijn positie als vestigingsplaats in gevaar zag, brak een staking uit en Luxemburg sleepte het Parlement voor het Hof van Justitie met als argument dat het Parlement inging tegen de verdragsbepalingen. Het Hof oordeelde in 1981 echter dat Luxemburg het Europees Parlement niet kon verhinderen om voortaan alleen nog in Brussel en Straatsburg te vergaderen . Ondertussen was door de Lidstaten nog steeds geen definitief besluit genomen over de zetel. Dit deed het Parlement besluiten dat de stafmedewerkers om praktische redenen voortaan in Straatsburg en Brussel gevestigd zouden moeten worden . Luxemburg vocht deze resolutie opnieuw aan bij het Hof en ditmaal met succes . Het oordeelde ditmaal dat het hier een schending van de status-quo betrof, en het secretariaat van het Parlement bleef gevestigd in Luxemburg.

Het besluit van het Parlement, in oktober 1985, tot de bouw van een nieuw hemicycle in Brussel leidde tot hevige protesten van de Franse regering. Frankrijk vreesde, waarschijnlijk niet onterecht, voor het begin van het einde van Straatsburg. Het Hof was echter van mening dat de bouw van de nieuwe vergaderruimte rechtmatig was, hiermee impliciet aangevende dat het voltallige Parlement ook buiten Straatsburg mocht vergaderen . De praktijk ontstond van een maandelijkse ‘Straatsburg-week’, waarin de plenaire zitting met de stemmingen plaatsvond, gevolgd door twee ‘commissie-weken’ en een maandelijkse fractievergadering in Brussel. Omdat parlementariërs vanzelfsprekend tijd moeten hebben om voeling te houden met hun thuisbasis, werden bijeenkomsten op de vrijdag al snel eerder uitzondering dan regel. Dit veroorzaakte vanzelfsprekend een vicieuze cirkel: naarmate het aantal absenties op vrijdag steeg, werd de agenda voor deze dag steeds lichter, wat weer minder belangstelling van de parlementariërs tot gevolg had.

In 1989 verzuchtte het Parlement opnieuw dat een definitief besluit van de Lidstaten over een zetel buitengewoon wenselijk zou zijn, hoewel het sceptisch opmerkte dat de kans hierop na meer dan dertig jaar discussie niet groot zou zijn. Er werd weer een resolutie opgesteld, zonder steun van de Franse en Luxemburgse Europarlementariërs, die bepaalde dat bepaalde stafdiensten voortaan permanent in Brussel zouden worden gehuisvest. Een beroep van Luxemburg op het Verdrag, dat immers bepaalde dat de Lidstaten hierover het laatste woord hadden, werd door het Hof verworpen. Dit oordeelde in 1991 dat het recht op interne organisatie van het Europees Parlement ditmaal zwaarder woog . Inmiddels had het Parlement al enkele plenaire vergaderingen in Brussel achter de rug, mede gelegiti-meerd door de noodzaak tot snelle berichtgeving in het kader van de Golfoorlog. De Luxemburgse Minister van Buitenlandse Zaken, op dat moment voorzitter van de Raad, weigerde overigens deze bijeenkomsten bij te wonen. Het Parlement zette deze praktijk voort, met het oog op de zwaardere agenda na invoering van de codecisie-procedure. Deze voltallige zittingen in Brussel heten officieel ‘bijeenkomsten van de vergadering van voorzitters’. In 2000 zullen zes van deze mini-plenaries plaatsvinden.

Het besluit van Edinburgh

Mede genoodzaakt door deze plenaire zittingen, werd begin 1992 een contract getekend voor een nieuw Parlementsgebouw in Brussel. Dit leidde tot felle protesten van de Franse overheid, die in december 1992 uitmondden in een besluit van de regeringsleiders, bijeen in Edinburgh . Zij verklaarden dat het Europees Parlement voor twaalf maandelijkse zittingen in Straatsburg zetelt, de begrotingssessie inbegrepen. Aanvullende plenaire vergaderingen en commissievergaderingen vinden plaats te Brussel, terwijl de stafdiensten in Luxemburg zijn gevestigd. Drie jaar later werd dit besluit door een Protocol opgenomen in het nieuwe Verdrag van Amsterdam, en hiermee was de zaak voor de Lidstaten afgedaan. De implementatie van dit besluit verliep met haken en ogen. In 1993 weigerde de Franse Assemblée de verhoging van het aantal Europarlementariërs te ratificeren totdat het contract voor het nieuwe Parlementsgebouw in Straatsburg zou zijn getekend. Voorheen deelde het Parlement naar volle tevredenheid een kantoor met de Raad van Europa, maar nu er in Brussel een nieuwe accommodatie verrees, kon Straatsburg natuurlijk niet achterblijven. Het gebouw (totale kosten: 900 miljoen gulden) werd in december 1999 ingewijd, onder grote publieke discussie over nut, noodzaak en gebruiksvriendelijkheid . Een aantal parlementariërs bleef demonstratief weg bij de officiële opening en 200 volksvertegenwoordigers ondertekenden een open brief aan de Europese regeringsleiders waarin opnieuw werd gevraagd om het recht van het Parlement zelf te beslissen over zijn vestigingsplaats.

Een andere bron van conflicten is het aantal zittingen dat in Straatsburg zou moeten worden gehouden. Het Parlement organiseerde in 1992, 1993 en 1996 slechts elf Straatsburgweken, maar het Hof veroor-deelde deze praktijk na een beroep van de Franse overheid . Het parlement moet krachtens het Ver-drag twaalf maal per jaar in Straatsburg bijeenkomen, wat in de praktijk neerkomt op tweemaal in ok-tober, met uitzondering van de verkiezingsjaren. Een recente studie van de London School of Econo-mics toonde echter aan dat gemiddeld een kwart van de Parlementariërs absent is tijdens de Straats-burgweek . Op de vrijdagochtend is vaak zelfs maar een derde van de parlementariërs aanwezig . Deze constatering bracht een drietal Nederlandse parlementariërs tot het initiatief van het inroepen van het quorum. Volgens het interne reglement kunnen 32 volksvertegenwoordigers een stemming over het quorum aanvragen; indien de voorzitter constateert dat geen quorum aanwezig is, moet de stem-ming worden uitgesteld. Vanzelfsprekend leidt dit tot een stagnatie van de besluitvorming en de actie van de parlementariërs leidde dan ook tot scherpe veroordelingen van een aantal collegas.

In de loop van de jaren kwam de discussie over de zetel op tafel bij de vaststelling van de vergader-agenda voor het nieuwe jaar en de onvrede over het verhuiscircus groeide met het jaar. In juni 2000 was er onverwacht een meerderheid van de Europarlementariërs te vinden voor een motie van de Libe-rale fractie die voorstelde de vrijdag in de Straatsburgweek te schrappen van het vergaderrooster. On-der de felste tegenstanders bevond zich de Franse voorzitter van het Parlement, Nicole Fontaine, die het besluit in een brief op officieel postpapier van het parlementsbestuur 'betreurde'. De Franse pers kondigde onmiddellijk juridische stappen aan. Het laatste, omstreden besluit van het Parlement lijkt echter op het eerste gezicht rechtmatig, omdat het Verdrag niet aangeeft hoe lang de twaalf maande-lijkse vergaderingen in Straatsburg zouden moeten duren.

Politieke compromissen

Het Parlement is niet de enige instelling met een reizend circus: krachtens oude afspraken vergaderen de Ministerraden drie maal per jaar, in april, juni en oktober, in Luxemburg. De discussie moet gezien worden in de bredere context van de zetelverdeling van de Europese instellingen over de vijftien lidstaten. De vestiging van een Europese instelling binnen de landsgrenzen wordt door nationale regeringen geassocieerd met grote politieke en economische voordelen. Of het nu gaat om Europol (Den Haag) of het Europese Merkenbureau (Alicante) of het op te richten Europese Bureau voor Voedselveiligheid, deze besluiten zijn altijd goed voor het nodige getouwtrek, uitmondend in moeizame compromissen tussen de hoofdsteden. Daar komt bij dat de vestiging van het Parlement in Straatsburg, hoofdstad van de historisch betwiste Elzas teruggaat op de symboliek van de Frans-Duitse samenwerking. Voor de Fransen is Straatsburg een belangrijk symbool van nationale soevereiniteit ten opzichte van het steeds machtiger wordende Brussel. De tegenstanders van deze discussie menen dat de spreiding van vestigingsplaatsen, hoe onpraktisch ook, een onontkoombaar gevolg is van de interstatelijke samenwerking in Europa. Het Parlement zou zich beter bezighouden met inhoudelijke zaken in plaats van met inter-institutioneel geruzie. Boze tongen opperen dat de voortslepende discussie in het belang is van diegenen die de macht van de volksvertegenwoordigers in Europa liever beperkt zouden zien.

De in het bovenstaande geschetste geschiedenis toont aan dat de Europarlementariërs formeel het recht aan hun kant hebben, wanneer zij opmerken dat de beslissing om in Straatsburg te blijven vergaderen buiten hen om, want door de Lidstaten, genomen is. Het is dus ook aan diezelfde regeringen om een einde te maken aan deze bizarre situatie, die naast zeer kostbaar ook buitengewoon schadelijk is voor het imago van het Parlement. Formeel is het vraagstuk van de zetel met de bepalingen in Amsterdam opgelost. Het Parlement laat het er echter niet bij zitten en blijft de aandacht vestigen op de exorbitante onderhouds- en reiskosten en de praktische nadelen, waaronder, niet onbelangrijk, de slechte toegan-kelijkheid van Straatsburg in vergelijking met Brussel . Voor de komende IGC heeft het Parlement een verdragswijziging voorgesteld, waardoor het met absolute meerderheid de eigen zetel zou kunnen kiezen . Het vereist echter nogal wat optimisme om dit voorstel als reëel in te schatten - de meeste lidstaten lijken niet van zins de discussie met Parijs opnieuw te starten, mede daar Frankrijk het voor-zitterschap van de komende onderhandelingen bekleedt.

Ook binnen de grenzen van het verdrag is echter politieke actie mogelijk. Het moet mogelijk zijn Frankrijk en Luxemburg ervan te overtuigen dat een meer dan 40 jaar oude regeling, opgesteld voor een machteloze discussieclub, niet meer geschikt is voor een instelling die een steeds machtiger positie bekleedt als mede-besluitvormer in het Europese proces. Wat is nog de logica van het verhuiscircus, nu het Parlement beschikt over een prachtige vergaderlocatie in het hart van de Brusselse Europese wijk? Voor een definitieve verhuizing van het Parlement naar Brussel zal aan Frankrijk en Luxemburg als direct gedupeerden vanzelfsprekend een omvangrijk pakket aan compensaties aangereikt moeten worden. Deze compensaties zijn echter niet moeilijk te vinden, nu het er naar uitziet dat in de nabije toekomst een aantal nieuwe Europese instellingen binnen de Unie een plaats zullen moeten krijgen, zoals het eerder genoemde Voedselveiligheidsbureau, de Defensie Identiteit en de Europese diplomatieke academie. Een andere logische optie is de verhuizing van het Luxemburgse Hof van Justitie naar Straatsburg, daar deze instelling na de aanvaarding van het Europese Charter steeds nauwer zal moeten gaan samenwerken met het aldaar Europese Hof van de Rechten van de Mens. Straatsburg als het juridische hart van de Europese Unie? Naast deze compensaties en compromissen zal het Parlement naar alle waarschijnlijkheid doorgaan met politieke acties tegen het maandelijkse verhuiscircus. De Straatsburgweek is inmiddels met een vrijdag verkort en ook de donderdag komt op de tocht te staan, nu de Europarlementariërs op de eerste drie weekdagen de door Frankrijk zo gepropageerde 35-urige werkweek al ruimschoots overschrijden. Het consequent aanvragen van het voor besluitvorming benodigde quorum is weliswaar schadelijk voor efficiënte werkzaamheden op de korte termijn, maar vestigen wel nadrukkelijk de nadruk op het scha(n)delijk hoge aantal absenties bij de plenaire vergaderingen.

Zetel, imago en legitimiteit

Wanneer het gaat om het overduidelijke democratische gat in Europa heeft het Europees Parlement echter ook zelf boter op het hoofd. Kwalijke zaken als de zelfs voor insiders buitengewoon complexe procedures, de genereuze vergoedingen en de opvallend grote absentie bij plenaire debatten, dragen bij aan een eindeloze stroom van opmerkelijke verhalen in de media en vormen een belangrijke verklaring voor het gebrek aan geloofwaardigheid en waardering door het grote publiek, dat dan ook massaal wegblijft bij Europese verkiezingen. Het Europees Parlement heeft in de afgelopen jaren in het Europese besluitvormingsproces steeds meer bevoegdheden gekregen, en maakt daarvan ook dankbaar gebruik. Momenteel wordt hard gewerkt aan een omvangrijk pakket van interne hervormingen, waaronder nieuwe regels betreffende het personeelsbeleid en de financiering van de Europese politieke partijen. Deze hervormingen, waarbij het Parlement het heft in eigen hand neemt, zijn hard nodig. Het schrijnende gebrek aan democratische legitimiteit van Europa is niet zozeer gebaseerd op politieke realiteit, maar voornamelijk op de indruk die het grote publiek heeft van de gang van zaken in Brussel. En de meeste Europeanen zien het Parlement helaas nog steeds als deel van het probleem, in plaats van de bron voor een mogelijke oplossing.